6月28日,国务院法制办工交司一官员向《财经国家周刊》透露,《能源法》的草案已经基本完成,法制办正在审查修改,离最终定稿已经不远.“如果进展顺利,最快有望在明后年颁布”. 

按照目前的进展,《能源法》将在今年年底前完稿,并提交至国务院常务会议审议通过,随后进入人大立法程序.

三年磨剑

作为全球第一大能源生产国和第二大能源消费国,中国相继出台了《煤炭法》,《电力法》等诸多法律法规,但能源基本法长期缺失.2005年8月,一份建议制定《能源法》的报告递交至国务院领导案头.

彼时,中国经济正在遭遇能源瓶颈.当年4,5月份,“油荒”在经济活跃的广东地区率先上演,并迅速北上蔓延至全国大部分地区,绝迹20余年的排队抢购在加油站前上演.

在此背景下,起草《能源法》的建议引起了高度重视.

2006年1月,发改委,国务院法制办,财政部等15部委组成跨部门《能源法》起草工作组,起草正式拉开帷幕.是年3月,16名业界知名专家组成起草专家组,负责起草草稿.

能源办定下的工作计划是:用两年左右时间完成能源法起草工作.后来事实证明,这一计划太过乐观.专家组历时近两年,于2007年底拿出了初稿并公开对外征求意见;2008年11月,国家发改委向国务院递交了送审稿.

参与修订的专家向记者透露,国务院法制办在一年半的时间内,至少在送审稿的基础上又修改了两稿,“在今年春节前,还邀请欧盟专家来做讨论.”

前述国务院法制办官员证实,截止目前,国务院法制办还在审查,修改能源法草案,相比送审稿变化已经较大.“做了很多工作,在一些重大问题的政策取向上进一步明确,离最后定稿不会太远.”

“《能源法》已经列入了今年国务院法制办的一档立法计划,按照规划,将在今年年底之前完稿并提交至国务院常务会议审议.”该官员表示.

依照立法流程,在法制办提交至国务院常务会议审议并顺利通过后,《能源法》草案将提交至全国人大.全国人大常委会立法一般要经过三读程序,每读之间至少3个月.全国人大审议通过,经国家主席签发方能正式颁布实施.

“目前紧要的第一步,是要走出国务院的大门,下一步进入人大立法程序后就会要快一些.规划进度能不能顺利完成,首先取决于稿子的成熟程度.”国家发改委能源研究所研究员,能源法起草专家组成员吴钟瑚说.

纠结

《能源法》最终定稿,仍需厘清诸多重要问题.其中传统能源与新能源的法律地位问题,是争论焦点之一.

公开征求意见稿中,新能源和可再生能源的发展放在了突出位置.总则第五条,提出“国家积极优化能源结构,鼓励发展新能源和可再生能源……”.第四章《能源开发与加工转换》中又提出,“国家优先开发应用替代石油的新型燃料和工业原料”
《财经国家周刊》了解到,在国务院法制办修订中,是否将优先发展新能源和可再生能源,并将其作为替代化石能源的发展方向作为法律条文固定下来,相关各方分歧严重. 

“传统能源派”认为,“优先发展”并不符合中国现实.当前,化石燃料仍是最主要的能源来源,在中国能源结构中占据的比重在七成以上,这一情况在长期内都将持续.

但是,如果只将新能源仅仅定位于“鼓励”发展,又将带来新的问题.

吴钟瑚告诉《财经国家周刊》,定位于“鼓励”发展就太虚,因为鼓励并不是一个明确的法律概念.“到底什么样的算是鼓励?鼓励发展新能源说了很多年,但为什么就没有发展起来?关键是缺少一个明确的法律地位.”

“优先就很明确,把新能源和可再生能源发展摆在一个很高的位置,从战略上突出.”吴钟瑚说.

但吴的看法,并不能得到传统能源企业的认可.

“他们担心一旦将新能源放在优先位置,自己的主导地位将丧失,害怕国家战略发生转移后相应的会减弱政策支持,把资金都投到发展新能源上去.”一位业内人士说.

《财经国家周刊》了解到,在《能源法》最新的修订中,依然强调要对油气等化石能源进行清洁,高效和综合利用,可再生能源将不确立优先发展地位;但是,这一定位能不能通过国务院常务会议以及全国人大的审议,依然充满变数.

对传统能源企业的市场地位,也在艰难权衡之中.

《能源法》征求意见稿规定:在关系国家安全和国民经济命脉的能源领域从事能源开发利用活动的企业,应当承担相应的社会公共责任,不得滥用垄断或者支配地位损害国家和公共利益.国务院能源主管部门及有关部门对前款涉及企业的经营活动依法实施监管和调控.

中国法学会能源法研究会会长,《能源法》起草专家组副组长叶荣泗说,“对垄断问题本身说得很模糊,对滥用垄断或者支配地位也没有作出明确说明.我们把这个问题交给了国务院,由其他法规如《反垄断法》来界定.在将来,市场化的改革如何改,方向还不明确.”

缺憾

《能源法》在制定之初,就充分借鉴了美国的《国家能源政策法—2005》.起草组甚至对这项法案重要篇章专门组织人员翻译,试图有所借鉴.

但是,中国法律体系固有的原则性东西过多,操作性相对较差这些问题,使《能源法》最终难免在一些重大问题上存在着回避和模糊处理.

起草初期,叶荣泗即希望在法律中能够规定一些闸口性的量化指标,如节能减排指标,清洁能源比重,能源战略储备天数等.“需要一些硬性或软性的指标,如果政府部门没有达到目标,就应当向全国人大说明理由,问题重大的要有问责.”

这一设想在直至目前国务院法制办的最新修订稿中,都未能成行.

“能源法需要相关的配套法规和政策文件出台.在能源法出台以后,能源法的一系列子法都需要加紧制定.”叶荣泗表示.
在当前的能源法法律体系中,对法律主体的界定不明已是“通病”,这是导致诸多可操作性条款难以明确的重要原因;而在《能源法》法中这一问题同样存在. 

征求意见稿对能源管理部门的规定为:“国务院能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略,制定和实施能源规划,能源政策,对全国能源各行业进行管理,统筹负责能源领域的发展与改革工作.国务院能源主管部门具体职责由国务院规定.”

“这里的国务院能源主管部门是谁并不明确,《能源法》的法律主体不清楚.”中国能源网首席技术总监韩晓平说.

《财经国家周刊》了解到,最新修订稿中将能源委写进了《能源法》;而发改委与国家能源局的权限分工,修订稿没有进一步明确.

依照国务院办公厅确立的职能定位,能源委并非是一个办事机构,其职能仅仅是议事与协调;发改委和国家能源局承担了较多的能源管理权限,但彼此权责,分工多有交叉不明之处,归属于发改委代管的国家能源局地位尴尬.